央行副行长、支付司、条法司全面解读《非银行支付机构监督管理条例》
12月28日下午，国新办举行《非银行支付机构监督管理条例》（下简称《条例》）国务院政策例行吹风会，人民银行副行长张青松、条法司刘晓洪、支付结算司王晟等相关负责人出席。
据张青松介绍，《条例》是中央金融工作会议之后出台的金融领域首部行政法规，对于推动支付行业高质量发展具有里程碑意义。下一步，人民银行将抓紧制定《条例》实施细则，并且做好非银行支付领域现有规章、规范性文件的修改和清理等工作。
在记者提问环节，张青松回答了《条例》如何引导支付行业服务实体经济、对当前支付市场将产生怎样的影响、怎样促进行业的规范健康发展、便利境外来华人员支付方面工作等相关问题。
人民银行条法司负责人刘晓洪、人民银行支付结算司负责人王晟则回答了《条例》如何切实保护用户合法权益、在准入许可和退出机制上有哪些举措、《条例》与“2号令”变化的背景和考虑、支付业务新分类等相关问题。
王晟表示，过去把支付业务类型分为网络支付、银行卡收单和预付卡发行与受理3类，网络支付下又细分为互联网支付、移动电话支付、固定电话支付等类型。《条例》结合多年监管实践，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
关于已设立的非银行支付机构的过渡办法，将在《条例》实施细则中进一步明确。关于新老业务许可的衔接，我们将坚持“平稳过渡”原则，将已设立的支付机构纳入新的分类方式进行管理。一方面，既兼顾当前分类方式下的许可框架，实现新旧分类的平滑过渡，不扩大原有的业务和地域范围，对市场影响较小；另一方面，又保障新分类方式的可扩展性，避免未来支付渠道和支付工具的迭代变化，导致支付业务分类调整而频繁修改法规的情况。
中央广播电视总台央视记者：近年来，支付行业在服务实体经济和改善民生方面取得了哪些成效，《条例》将如何引导支付行业更好地服务实体经济？谢谢。
张青松：我来回答您的问题。中央金融工作会议指出，金融要为经济社会发展提供高质量服务。近年来，中国人民银行引导产业各方牢固树立“支付为民”理念，坚持以人民为中心的价值取向，支付行业稳中求进、服务质效明显提升，改革开放稳步推进，在经济社会发展中的基础性作用得以进一步提升。具体体现在以下方面：
一是服务实体经济和民生需求质效持续提升。围绕活跃交易、繁荣市场目标，支付机构落实落细支付降费政策，持续向实体经济让利，每年让利的规模在300亿到400亿之间。推进支付互联互通，“云闪付”等电子钱包接入主要线上移动支付场景，各类条码互认互扫取得积极进展，支付行业生态走向开放多元。
二是支付行业秩序明显改善。我们坚持严监管不动摇，深入推进涉诈涉赌“资金链”治理，与公安等部门密切协作，守护好人民群众的“钱袋子”。着力治理收单市场秩序，加强行业自律管理。狠抓支付清算系统安全生产，确保支付基础设施平稳高效运行。
三是支付领域高水平双向开放稳步扩大。我们坚持开放与合作，持续推进跨境支付体系建设，人民币跨境支付系统（CIPS）参与者已遍布111个国家和地区，业务覆盖182个国家和地区，有力服务人民币国际化使用。稳步推进跨境移动支付便利化，提升境外人士来华工作生活旅游等支付便利水平。
此次出台的《非银行支付机构监督管理条例》，适用对象是主要提供小额、便民服务的支付机构。据统计，这些支付机构年交易笔数约1万亿笔，笔均交易金额330元，他们与经营主体的经营活动、社会公众的日常生活息息相关，对他们建立起稳健充分的监督管理框架具有重要的意义。
为了引导支付机构进一步提升服务实体经济的质效，《条例》从多个方面作了引导。
一是强调支付机构服务实体经济的核心定位。明确支付机构开展业务，应当以提供小额、便民支付服务为宗旨；对其监督管理，应当围绕是否实现服务实体经济这一目标来进行。
二是要求支付机构“打铁还需自身硬”。适当提高支付机构注册资本要求，要求其具有符合规定的业务系统、设施和技术，以及治理结构、内控和风险管理能力制度等。
三是坚持“回归支付业务本源”。引导支付机构专注、提升服务水平，按照批准的业务类型和地域范围展业，未经批准不得从事依法需批准的其他业务。
四是鼓励支付机构与银行合作。既要发挥支付机构在用户触及面广和服务便利等方面的优势，也鼓励银行在保障资金安全和提高资金运用效率等方面发挥重要作用。
五是致力于维护公平竞争秩序。强调支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序，有利于依法保护支付用户合法权益。
六是明确了若干监管红线。引导支付机构树牢“合规就是生产力和竞争力”的经营理念，防止违规经营，促进行业良性发展。谢谢。
海报新闻记者：提到第三方支付行业的规范发展，就不得不提到“2号令”，也就是2010年6月份人民银行制定的《非银行支付机构支付管理办法》。我们注意到，现在的《条例》与之前的“2号令”相比已经发生了很大变化，能否详细介绍一下这些变化的背景和考虑？谢谢。
王晟：谢谢您的提问。2010年2号令出台时，支付机构处于发展初期，业务规模和市场份额都比较小。近10年来，支付机构业务不断创新，业务量快速增长，交易笔数和金额年复合增长率都超过了40%。2022年，全国185家支付机构处理业务超万亿笔、金额近400万亿元，服务超10亿个人和数千万商户，在小额、便民支付领域发挥重要作用，为助力实体经济发展和民生改善作出积极贡献。
在支付机构快速发展过程中，我们也注意到，2号令逐渐出现滞后于市场发展和监管需要的情况。比如，2号令为部门规章，法律层级偏低，监管效力不足；2号令对支付机构按照“先照后证”方式实施业务监管，也不利于强化支付机构公司治理要求；此外，2号令按照交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上新兴出现的支付方式适应性不够。
最新出台的《条例》注重监管一致性、连续性，与2号令以及监管实践保持了很好的衔接。同时，与2号令相比，《条例》：
一是将部门规章上升为行政法规，夯实支付行业规范健康发展的法治基础。《条例》以国家立法形式，明确了支付机构准入、变更、退出条件和法律责任，规定了支付业务规则和监督管理要求，严把支付机构准入关，防范业务违规风险，严防利用支付平台从事非法集资、电信诈骗等违法犯罪活动，监管规范更加权威和透明。
二是注重机构监管与功能监管相结合。《条例》明确对支付机构实施“先证后照”管理，规定支付机构的控股股东、实际控制人应当遵守股权管理规定，对公司治理、系统重要性机构管理等提出明确的监管要求，构建了“机构监管”的框架。此外，从资金和信息维度重新划分支付业务。在新的分类方式下，不受新型支付渠道、支付方式等影响，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，更好适应支付业务发展需要，落实“功能监管”。
三是进一步强调保护用户合法权益。针对近年来个别支付机构泄露用户信息、挪用用户资金等行为，《条例》明确支付服务协议公平原则，防止“霸王条款”；加强备付金管理，保护用户资金财产安全；明确用户信息处理原则，保障用户知情权和选择权；加强监督管理，规定了支付机构违法违规行为的法律责任，切实保障支付用户合法权益。
澎湃新闻记者：非银行支付业务随着中国数字经济和电子商务等新业态经济而快速发展，在小额、便民等支付领域发挥着重要作用。请问，《条例》的出台对当前支付市场将产生怎样的影响？将怎样促进行业的规范健康发展？谢谢。
张青松：谢谢您的提问，我来回答这个问题。大家都知道，随着互联网技术快速发展，以及对经济生活层层面面的深度渗透，支付行业在一段时间内保持了非常快速的发展。我们判断，这个阶段转向成熟期，将依然保持增长，但不是爆炸性增长。随着业态快速发展，支付行业出现了一些问题。比如说，支付机构的合规意识亟需树牢、行业发展的格局仍待优化、机构服务能力存在短板、监管能力建设还需持续加强等。因此，我们在推动《条例》出台的过程中，始终坚持问题导向，始终聚焦行业高质量发展。在这个过程和背景下，《条例》呼之欲出。我讲以下几点：
一是《条例》与近年来的监管实践基本保持一致。《条例》将近年来促进发展、强化监管工作中行之有效的做法上升为行政法规。在立法过程中，我们特别注意充分吸取和吸收各方意见建议，刚才司法部李局长作了介绍。增强各方对于政策的共识，并与宏观政策取向保持一致，从而有利于稳定市场预期、增强发展信心。各位媒体朋友可能注意到，在国务院常务会议审议通过《条例》之后，业内不同类型的支付机构都表达了对《条例》的认识和他们的一些意见建议，以我的观察，整体持赞成支持的态度，整体持坚决落实遵守的态度。
二是注重监管的一致性。对同类业务提出同样的监管措施，确认了对各种所有制支付机构一视同仁的基本制度规范。这些都有利于促进公平竞争，激发市场活力。
三是设置一定的过渡期。《条例》施行日为2024年5月1日，准备时间比较充分，有利于支付机构熟悉消化相关法律规定，做好贯彻落实工作。
《条例》以国家立法形式，为支付行业未来健康发展提供了坚实的制度保障，着力营造稳定、透明、规范、可预期的法治化营商环境，有利于促进支付服务市场长期规范健康发展。有以下几个具体影响：
一是以公平监管保障行业公平竞争。《条例》坚持持牌经营原则，强化全链条全周期监管，有利于强化监管落实，维护行业良性发展秩序，切实防范业务异化、资金挪用、数据泄漏等风险。
二是提升支付服务供给质效。《条例》明确了支付机构小额、便民服务宗旨，有利于增强支付普惠、民生、适老化等服务能力。强调维护公平竞争秩序，有利于指导头部支付机构发挥好“头雁”作用，更加注重行业利益、社会利益与公众利益，带头维护公平竞争，推进互联互通，扩大生态开放。
三是推进高水平开放。《条例》给予外商投资支付机构国民待遇，坚持“引进来”和“走出去”并重，有利于进一步促进境内、跨境资金循环效率，提升跨境电商等新业态支付服务水平。
香港紫荆杂志记者：近年来，个别支付机构存在损害用户权益的行为，请问《条例》如何切实保护用户合法权益？谢谢。
刘晓洪：谢谢您的提问。长期以来，中国人民银行积极践行“支付为民”理念，高度重视支付领域的用户合法权益保护。《条例》着重从以下几个方面对用户合法权益保护予以明确。
一是明确支付服务协议公平原则，保障用户公平交易权。《条例》规定，支付服务协议应当明确支付机构与用户的权利义务、纠纷处理原则以及违约责任等事项，不得包含排除、限制竞争以及不合理地免除或者减轻支付机构责任、加重用户责任、限制或者排除用户主要权利等内容。对于足以影响用户是否同意使用支付服务的条款，应当采取合理方式提示用户注意并予以说明。拟变更协议应当征求用户意见并公告。
二是加强备付金管理，保护用户资金财产安全。《条例》明确了备付金划转要求，对支付机构管理备付金作出禁止性规定。规定了备付金集中存管制度，要求支付机构应当将备付金存放在中国人民银行或者符合中国人民银行要求的商业银行。
三是明确用户信息处理规则，保障用户知情权和选择权。《条例》规定，支付机构处理用户信息应当遵循合法、正当、必要和诚信原则，公开用户信息处理规则，明示处理用户信息的目的、方式和范围，并取得用户同意，与《民法典》《个人信息保护法》等法律有关个人信息保护的规定相衔接。
四是推动建立争议纠纷多元化解机制，保障用户权利救济渠道。《条例》要求支付机构应当及时妥善处理与用户的争议，履行投诉处理主体责任，切实保护用户合法权益。鼓励用户和支付机构之间运用调解、仲裁等方式解决纠纷，推动纠纷高效解决。
第一财经记者：支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类，新分类标准的制定依据是什么？如何做好新业务类型与原有分类方式的衔接？目前人民银行这边的具体实施细则进展如何？谢谢。
王晟：谢谢您的提问。过去我们把支付业务类型分为网络支付、银行卡收单和预付卡发行与受理3类，网络支付下又细分为互联网支付、移动电话支付、固定电话支付等类型。《条例》结合多年监管实践，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
新的分类方式：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，可以将市场上新兴的支付业务快速归入两大基本业务类型进行监管。二是有利于实现“同业务、同监管”，促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一业务监管要求，形成更加公平的制度环境。
关于已设立的非银行支付机构的过渡办法，将在《条例》实施细则中进一步明确。关于新老业务许可的衔接，我们将坚持“平稳过渡”原则，将已设立的支付机构纳入新的分类方式进行管理。一方面，既兼顾当前分类方式下的许可框架，实现新旧分类的平滑过渡，不扩大原有的业务和地域范围，对市场影响较小；另一方面，又保障新分类方式的可扩展性，避免未来支付渠道和支付工具的迭代变化，导致支付业务分类调整而频繁修改法规的情况。
目前，人民银行正在抓紧制定《条例》实施细则，后续将按照立法程序有关规定，充分征求、吸收各方意见后出台，确保《条例》平稳实施。
封面新闻记者：实施准入管理、明确退出机制是防控支付风险的关键。《条例》在准入许可和退出机制上有哪些突出举措？对防范风险有何意义？谢谢。
刘晓洪：谢谢您的提问。中央经济工作会议提出，要依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管。为深化贯彻落实党中央、国务院部署，司法部、中国人民银行在《条例》制定过程中，坚持问题导向、系统思维，将支付机构全链条、全周期纳入法治化、规范化轨道。《条例》第二章对支付机构的设立、变更与终止进行了专章规定。
一是坚持持牌经营，严格准入门槛。《条例》将现行的业务持牌变为机构持牌，按照“先证后照”原则实施准入管理。明确支付机构在设立时注册资本、主要股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、经营场所、安全保障措施、公司治理结构等方面的要求，适当提高注册资本准入门槛，明确最低限额为1亿元，且应当为实缴货币资本。
二是重大事项变更纳入行政许可。在过去监管中，发现有的支付机构通过变更重大事项来规避监管，为堵塞监管漏洞，《条例》明确支付机构变更名称、注册资本、业务类型或者经营地域范围，跨省、自治区、直辖市变更住所，变更主要股东或者实际控制人，变更董事、监事或者高级管理人员，合并或者分立等，应当经中国人民银行批准。
三是完善支付机构退出机制。2016年以来，按照市场化、法治化原则，中国人民银行依法引导部分高风险机构退出市场。在总结过去经验的基础上，《条例》明确支付机构退出情形和程序，同时提出退出要按照规定制定切实保障用户资金和信息安全方案，实现有序退出。
四是加大对违法违规行为的处置力度。按照“管合法更要管非法”要求，《条例》明确未经依法批准，擅自设立支付机构、从事或变相从事支付业务，应当予以取缔。同时，对有关违反行政许可管理的行为，根据情形给予警告、通报批评、罚款、限制部分支付业务、吊销支付业务许可证等行政处罚，加大违法成本。
中国日报记者：国内群众普遍喜欢也习惯使用移动支付，而境外来华人员多使用银行卡和现金等支付方式，存在不适应的情况。请问，在便利境外来华人员支付方面做了哪些工作？谢谢。
张青松：我来回答您的问题，再次感谢您的提问。境外来华人员的支付便利化现在是一个关注度比较高的问题，人民银行对此十分重视，对问题成因作了认真分析。从全球零售端支付工具的演进来看，部分境外来华人士支付不便，很大程度上是因为大家处在不同阶段的支付习惯，彼此有所差异。正如您指出的，我们都非常习惯移动支付，但是许多境外来华人士，尤其是欧美的来华人士还是习惯于使用银行卡、现金，他们的支付习惯存在惯性。所以我们必须解决这个因为双方支付差异、习惯不同所导致的境外人士来华支付不便的问题。
为了解决这个问题，人民银行会同有关部门，已经建立了专项工作机制，下发了指导意见，正在组织各单位有序推进各项工作。这个解决方案概括来讲就是“大额刷卡、小额扫码、现金兜底”。我具体解释一下。
一是完善境外银行卡受理环境。我们组织人民银行各分支机构摸排辖内商户外卡受理情况，会同商务、文旅等部门划定重点商圈、机场、火车站等主要涉外场所，指导商业银行、支付机构加快推动重点商户开通外卡受理。这就是“大额刷卡”。
二是丰富移动支付产品供给。我们已经指导支付宝、财付通、中国银联等推出“外卡内绑”、“外包内用”、云闪付旅行通卡等产品，创新研发数字人民币解决方案，满足境外来华人员的移动支付需求。这是“小额扫码”。
三是改善现钞使用环境。组织银行开展ATM外卡受理改造，提升支持外卡取现的ATM覆盖率。持续开展拒收人民币现金专项整治工作。这是最后的“现金兜底”。
此外，我们还持续优化账户服务。引导银行实施账户分类分级管理、优化开户流程，提升有需求的境外来华人士开银行账户的便利化水平。
我们还积极开展宣传，组织人民银行系统、支付服务主体，在境外签证中心、口岸、机场等场所，充分利用线上线下渠道，开展覆盖面广、触达率高的宣传。
总的来看，经过各方的共同努力，我们的工作取得一定的积极成效。特别是在北京冬奥会、成都大运会、杭州亚运会、天津夏季达沃斯论坛等重大国际赛事和会议期间，全面保障了境外来华人士享受快捷、安全、便利的支付服务，现代化支付成为展示我国高质量发展的一张亮丽“名片”。
下一步，人民银行将会同有关部门，充分发挥专项工作机制作用，按照既定工作方案和目标，持续推进外卡受理、移动支付、现金使用、账户服务、宣传推广等各项工作，进一步提升境外来华人士的支付便利化。在此，也恳请媒体朋友们，我们共同推进这项工作，我们开放的大门越开越大，进来的客人能够享受我们优质的、安全的、便利化的支付服务。这是我对您这个问题的回答。
借此机会，我也想作一个简单的归纳。这次吹风会的主题是《非银行支付机构监督管理条例》，支付和每一个人都息息相关，相信在座的各位朋友每天都会使用各种各样的支付服务。像年岁大的同志，长久以来汇款只能到银行，我相信现在在座的年轻朋友很少去银行。但是银行和非银行支付机构都是提供支付服务的主体。给大家通报个基本情况，如果按支付笔数来算，八成是支付机构，两成是银行；如果按支付金额来算，大头是银行，小的比例是在支付机构。所以银行和非银行支付机构共同构成了支付服务的主体，分工明确、相互合作，目的就是为经营主体和社会大众提供安全高效的支付服务。所以，扫码支付、移动支付是我们引以为豪的名片，高质量发展的重要体现，这是科技进步、行业发展给经营主体和社会大众带来的新的解决方案，是个好的事情。但是在快速发展的过程中，出现了一些问题和风险，正是基于这一点，出台了《非银行支付机构监督管理条例》，《条例》的出发点和落脚点，我理解：一是确保支付机构依法合规经营；二是坚守小额、便民的宗旨；三是保证良性竞争、充满活力。中国人民银行是这个《条例》授权的行政机关，我们将依法行政，严格履行《条例》规定，对各类支付机构，无论是头部机构还是中小机构，平等对待、依法监管，确保他们为经营主体和社会大众提供高质量的支付服务。同时，不断构建健康、充满活力的支付业态。
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